El PROYECTO DE LEY 060-2025 pretende establecer las reglas para que Bolivia participe en los mercados de carbono. Es un paso necesario, pero su actual redacción contiene vacíos y ambigüedades que pueden afectar especialmente a territorios indígenas y áreas protegidas nacionales y subnacionales, precisamente donde se encuentran muchos de los bosques mejor conservados del país. Antes de aprobarla, el debate debería responder tres preguntas básicas: ¿quién decide sobre el bosque?, ¿quién negocia el carbono? y ¿quién recibe sus beneficios?

La discusión no puede abstraerse de quién conserva los bosques. Un análisis de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible en Bolivia (SDSN Bolivia), basado en datos de MapBiomas y del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), estima que los territorios indígenas contienen alrededor de 10 millones de hectáreas de bosque, equivalentes aproximadamente al 20 % de la superficie de bosques nacional.

Según un análisis de Conservation Strategy Fund basado en datos del SERNAP sobre cobertura forestal, 17 millones de hectáreas de bosque se encuentran dentro de áreas protegidas nacionales, departamentales y municipales. Esta superficie representa un poco más de 30 % de la superficie forestal nacional.

En conjunto, estos datos evidencian la importancia de los territorios indígenas y las áreas protegidas - incluidas las subnacionales - para cualquier estrategia de comercialización de carbono. Su contribución histórica y actual a la conservación de los bosques debe ser reconocida no solo mediante obligaciones de conservación, sino también a través de una participación efectiva en las decisiones y una distribución equitativa y verificable de los beneficios.

Es decir, los proyectos de carbono deberían valorar los esfuerzos y costos que supone mantener el bosque en pie, más que la inversión técnica y financiera de los desarrolladores externos.

El carbono no puede separarse del territorio y del bosque

La primera ambigüedad es conceptual. El proyecto de Ley 060/2025  define el crédito de carbono como un activo ambiental intangible que no constituye un derecho real sobre la tierra, los recursos naturales, los ecosistemas ni la atmósfera. Esta distinción puede ser necesaria para comercializarlo, pero resulta problemática si se interpreta como una separación absoluta entre el carbono y el territorio que permite generarlo.

En este tipo de proyectos, el carbono proviene de conservar bosques, evitar su degradación o modificar determinadas prácticas de manejo. Todo ello ocurre sobre territorios concretos donde ya existen derechos, actividades productivas y sistemas de gobierno.

La Constitución Política del Estado establece límites importantes. El artículo 403 reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, incluyendo el derecho a la tierra y, al uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables en las condiciones establecidas por ley. Los artículos 30 y 352 protegen la consulta y los sistemas propios de decisión, mientras que el artículo 353 establece el acceso equitativo a los beneficios derivados del aprovechamiento de los recursos naturales, con participación prioritaria de los territorios y municipios donde estos se encuentran.

Por ello, crear un activo comercial asociado al carbono no debería significar separar jurídicamente las decisiones sobre ese activo, de los derechos existentes sobre el territorio y el bosque.

Contratos de carbono: el riesgo más allá de los beneficios

Uno de los puntos más sensibles del Proyecto de Ley 060/2025 se encuentra en los contratos con terceros. El artículo 80 permite que un tercero registre el proyecto o los créditos cuando cuente con un contrato expreso otorgado por el titular del derecho agrario. Sin embargo, la ley no desarrolla suficientemente los límites temporales de esos contratos, las condiciones que aseguren una negociación informada, el asesoramiento independiente de las comunidades o las salvaguardas frente a acuerdos desequilibrados. Esto es particularmente importante porque un contrato de carbono no afecta solamente la distribución de un nuevo ingreso: puede modificar durante años la forma en que los habitantes utilizan su territorio y, por tanto, sus medios de vida.

Los bosques proporcionan alimentos, madera, productos forestales no maderables, materiales, espacios agrícolas o ganaderos y otros recursos esenciales para las economías familiares y regionales. Los compromisos de permanencia del carbono o determinadas restricciones de uso podrían limitar algunas de estas actividades durante largos periodos (30 o 100 años). Comercializar un crédito de carbono no equivale jurídicamente a transferir la propiedad del territorio; sin embargo, una obligación contractual sobre las actividades permitidas puede producir efectos materiales sobre el bosque y las actividades que se desarrollan en el.

La literatura internacional advierte sobre este problema. El Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED)  señala que la definición de los derechos de carbono puede tener consecuencias directas sobre los derechos territoriales y los medios de vida de las poblaciones dependientes de la tierra y los bosques. Forest Peoples Programme también advierte que los mercados de carbono pueden generar beneficios, pero pueden afectar derechos y formas de vida cuando las comunidades no comprenden plenamente las obligaciones de largo plazo que asumen.

Por tanto, antes de firmar un contrato un territorio colectivo o privado debería conocer claramente qué usos del bosque continuarán permitidos, cuáles podrían restringirse, durante cuánto tiempo, quién asumirá los costos de esas restricciones y qué ocurrirá si los ingresos esperados no se materializan.

Negociación desigual y beneficios netos

El artículo 81 añade otra preocupación. Cuando existen derechos concurrentes  establece una distribución proporcional de la titularidad de los créditos, pero incorpora la expresión “salvo pacto expreso en contrario”.

Una territorio, una empresa desarrolladora y un intermediario financiero no necesariamente negocian en igualdad de condiciones. Existen diferencias importantes de información, capacidad técnica, acceso a asesoramiento jurídico y conocimiento de mercados internacionales. Por ello, determinados derechos colectivos (constitucionalmente protegidos) no deberían poder reducirse mediante un simple acuerdo privado.

La misma asimetría aparece en la distribución económica. El proyecto establece "Acuerdos de Beneficio Compartido" y reconoce la participación local, pero utiliza el concepto de “beneficios netos” deducidos después de costos operativos y permite negociar su distribución en el mercado voluntario. La ausencia de porcentajes uniformes, pueda dar pie a que los desarrolladores inflen gastos, comisiones o servicios asociados y reducir el retorno real de beneficios.

Un contrato de carbono puede involucrar compromisos prolongados. Es indispensable que los territorios conozcan quién paga los costos de cumplimiento y qué sucede ante imprevistos.  Quíen asume las sanciones por incumplimiento o responsabilidades por pérdida de carbono - por ejemplo, ante incendios forestales - no se explican ni distribuyen claramente las consecuencias de riesgos extraordinarios.

Áreas protegidas, territorios indígenas y gobiernos subnacionales

El artículo 78 permite generar créditos en áreas protegidas cuando sean compatibles con sus planes de manejo, pero no resuelve suficientemente cómo se determinarán la titularidad y los beneficios de los créditos de carbono.  La zona gris aparece cuando los proyectos de carbono se superpongan entre áreas protegidas, TCO, TIOC, y competencias municipales o departamentales. Es esencial definir previamente quién autoriza, quién participa, qué derechos prevalecen y cómo se distribuyen los ingresos. Sin mecanismos adecuados de coordinación, podrían surgir conflictos sobre titularidad, jurisdicción, distribución de beneficios o atribución de las mismas reducciones de emisiones de carbono a diferentes actores.

La respuesta no debería ser restringir la participación de las ETA, sino establecer acuerdos intergubernativos, procedimientos de consulta cuando correspondan, registros transparentes y reglas que reconozcan las contribuciones efectivas de los distintos titulares de derechos asi como la redistribución de los beneficios. Esta ambigüedad debería resolverse en la propia ley y no cuando los proyectos ya estén funcionando y existan intereses económicos en juego para los diferentes actores involucrados.

La experiencia del estado de Acre, Brasil, ofrece una referencia útil. Su Sistema de Incentivos a Servicios Ambientales (SISA) incorpora mecanismos de financiamiento por resultados, participación de pueblos indígenas y criterios explícitos de distribución de beneficios. Una estrategia de reparto aprobada en 2025 asigna el 72% de los beneficios financieros a grupos beneficiarios, incluidos pueblos indígenas y productores rurales, y el 28% restante a funciones públicas de gestión y control. Aunque este modelo no es directamente transferible a Bolivia, demuestra la posibilidad de establecer criterios públicos de distribución y supervisión que complementen los acuerdos contractuales. También subraya la importancia de asegurar una representación legítima de los beneficiarios, transparencia en el uso de los recursos y mecanismos efectivos para resolver controversias y exigir el cumplimiento de los compromisos.

Gobernanza y compatibilidad territorial

Bolivia cuenta con gobiernos indígenas, gobiernos subnacionales, instituciones públicas, sistemas de gestión forestal comunitarios y privados, ademas de otras experiencias de manejo territorial sobre las cuales construir un mercado de carbono. Sin embargo, el proyecto de Ley privilegia una arquitectura de titulares, desarrolladores, registros, certificadores y contratos, mientras las estructuras de gestión territorial existentes son invicibilizadas.  Un mercado de carbono no debería crear una estructura paralela que sustituya esas instituciones. Debería apoyarse en ellas y fortalecerlas..

En esas situaciones debería establecerse, antes de la inscripción del proyecto, una ruta de compatibilidad territorial que identifique titulares, autoridades competentes, derechos de uso, responsabilidades y mecanismos de resolución de conflictos. Una autorización administrativa para actuar en un área boscosa no sustituye, por sí sola, el consentimiento exigible a los sujetos colectivos afectados. La claridad previa protege tanto a las comunidades como a municipios, departamentos y posibles compradores.

Bolivia puede aprovechar el financiamiento climático sin sacrificar autonomía territorial ni medios de vida. El problema surge al analizar la propuesta de Ley como un sistema completo. Muchos artículos introducen mecanismos que podrían debilitar en la práctica derechos e intereses propios. El proyecto de Ley debería precisar las garantías de los arts. 80 y 81; fortalecer la transparencia y fiscalización de costos y beneficios de los arts. 9 y 148; aclarar las reglas para superposiciones del art. 78; y desarrollar mecanismos de coordinación, participación y distribución de riesgos para municipios y departamentos en el marco del art. 77, entre muchos otros.   Asi mismo debería asegurar que los compromisos de largo plazo sean comprensibles para  quienes posean el derecho agrario y compatibles con actividades productivas sostenibles.

Una mejora adicional sería diferenciar los proyectos comunitarios de conservación, los emprendimientos privados intensivos en inversión y los programas jurisdiccionales de alcance municipal o departamental. No necesariamente requieren porcentajes idénticos, pero sí criterios mínimos comunes de trazabilidad financiera, participación efectiva, control independiente y protección de los medios de vida. Esto permitiría atraer inversión responsable sin dejar que la capacidad de negociación determine el cumplimiento o vulneración de derechos.

Regular sí, pero con mejores salvaguardas

Bolivia necesita discutir seriamente su participación en los mercados de carbono. Rechazarlos puede significar perder oportunidades de financiamiento para conservar bosques y fortalecer economías locales. Pero ingresar con reglas ambiguas puede crear un nuevo activo económico asociado al bosque sin proteger suficientemente a quienes poseen derechos territoriales y dependen de esos bosques para vivir.

El Proyecto de Ley 060/2025  antes de su aprobación debería reforzar varios aspectos:

  • La relación entre territorio, bosque y carbono
  • Las salvaguardas frente a contratos con terceros
  • Prevenir contratos abusivos, exclusividades extensas y pérdida de control
  • Reducir la asimetría de negociación entre comunidades locales y desarrolladores.
  • Permitir revisión de contratos cuando exista vulneración de derechos colectivos.
  • La protección de los medios de vida ante compromisos de largo plazo
  • La protección de los derechos de propiedad, posesión o uso sobre el territorio.
  • La transparencia en la distribución de beneficios y responsabilidades
  • El reconocimiento efectivo de las estructuras colectivas de gobernanza forestal existente

La pregunta central no es solamente quién podrá vender créditos, sino quién podrá decidir sobre los territorios que los hacen posibles, quién asumirá los riesgos y quién recibirá los beneficios. Una regulación sólida debe responder a estas preguntas antes de que se firmen contratos difíciles de revertir

La Constitución ofrece una orientación importante: los bosques no son simplemente superficies cubiertas de árboles y carbono. Son espacios integrales de vida, gobierno, aprovechamiento de recursos y reproducción social, económica y cultural. Una ley que regule la comercialización de carbono de manera legítima y duradera debería comenzar justamente allí.